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【五一特刊】当我谈伦敦马拉松时 我谈些PPP(上)

分类:环联生态 > 专家专栏    发布时间:2017年5月2日 15:15    作者:肖光睿    文章来源:

来源:肖光睿  PPP知乎

熟悉的朋友都知道,我的微信朋友圈里只有两个关键词:跑步和PPP。长此久往,不是遭PPP从业的朋友厌烦,就是被跑步的朋友屏蔽,那些对两者都不好的,大概早就把我拉黑了。 

尽管每次马拉松赛后都想把42公里中翻江倒海的思绪记录下来,但总因为写不出惊世骇俗的文字而屡屡作罢,直到有一天读到春上村树的《当我谈跑步时我谈些什么》。

对于刚刚结束的伦敦马拉松,还是有太多想说的话,不仅仅因为这是个曾经工作和生活过的城市,也因为这个小岛国是PPP的发源地,终于可以二者兼顾,当谈伦敦马拉松时谈些PPP。这篇文章风格与PPP知乎平日套路大相径庭,权当假日里的一个消遣。

世界马拉松大满贯是世界顶级马拉松巡回赛,包含波士顿马拉松、伦敦马拉松、柏林马拉松、芝加哥马拉松、纽约马拉松和东京马拉松,众多马拉松选手都以能够完成大满贯赛事为荣。北京马拉松一直希望跻身第七大赛事,但目前从硬件到软件都还有不小的差距。而随着近年马拉松热潮在国内的兴起,国际赛场上也越来越多的出现了中国跑者的身影,也将本来就一票难求的大满贯赛事名额抽签中签率一再拉低。伦敦马拉松创立于1981年,最大的特色是以慈善为主题,大部分参赛名额都是通过帮慈善组织募捐获得,迄今已募集超过7亿英镑的慈善资金。


几乎在伦敦马拉松创立的同一时期,PPP模式在英国产生了萌芽,经过多年探索之后,在1992年正式诞生了私人融资计划PFI (Private Finance Initiative)。1997年,工党政府上台后全面继承了保守党政府的PFI 政策,并建立了专门制定与管理PPP 政策的政府机构,包括成立了以财政部PPP 处( PFI Taskforce,后更名为PPP Unit) 为首的政策制定与决策单位、以英国合作伙伴关系公司( Partnerships UK,简称PUK) 为中心的政策执行与推广部门、以政府商务部为主导的政策实施指导部门以及推广地方政府PPP 模式和项目的指导部门“地方伙伴关系”协会( Local Partnerships) ,基本建成PPP 的管理构架,同时,就具体PPP 决策程序和实施流程颁布了一系列规范的可操作性文件,使得相关政策标准化、实践操作细则程序化和规范化。 2011年,英国保守党与自民党联合政府上台后,联合政府又对工党执政时期所推行的PPP 政策和项目进行了评估与反思 。针对过去因英国政府对PPP 项目监管不严、合同设计不合理而出现的公共资金浪费问题,英国首相办公室提出了效率改善与成本节约的计划,进而对PPP 项目的合同和项目执行情况进行了整改。英国财政部撤消了财政部PPP 处,转而设置英国基础设施局(Infrastructure UK,IUK) 统一负责PPP 的政策推行,并推出了“第二代私人融资计划” ( Private Finance 2,PF2 ) 。(参见《英国政府与社会资本合作PPP项目的决策体系研究》



第一次参加伦敦马拉松,对用脚步丈量泰晤士河两岸众多熟悉的地标充满了期待。这个季节伦敦的温度依然很低,伦马定于10点钟起跑,这样的开赛时间是我目前经历过最晚的比赛了。4月23日早上,出门并不顺利,公交车不收现金买票只好装傻乘了霸王车,由于公交车改道不知该到哪一站下车问路邂逅了也去跑马的中国女留学生等情节此处略去不表后,我抵达了起点格林尼治公园。和一直微信联系的几个中国跑友接上了头,又在存包处遇到更多中国来的参赛者,大家拉着五星红旗照了张合影就随着人流去往起点。伦敦马拉松的起点段分流成了三条线,精英选手和海外选手同被分到蓝色起点,相较本土选手出发的Red Start, Blue Start处的排队人群并不算特别拥挤。



10点钟准时发枪,我们随着人流向起点线前进。

“你也可以脱了。”看着队伍中不断有人脱下保暖的外衣向路边扔去,我边走边调侃身边比我大10岁的来自海南的老廖。

“不急, 去年芝加哥就是脱早了。”老司机显然有自己的节奏。


我这次赛前的准备并不充分,所以没有给自己设定任何PB(personal best个人最好成绩)的目标。我们几个约好了按照4小时完赛的目标一起跑,但后来真正一开跑就散了。马拉松是一项典型的既要随大流,又必须保持自己节奏有定力的运动。每个人有最适合自己的配速,很难42公里全程跟随别人的脚步。我很明智,从一开始就坚定的没有跟随疯狂的英国人去追逐那10个肯尼亚人。



10:07:16:枪响后7分钟,我迈过了起点线,我的伦敦马拉松开始了。

马拉松全程目标4小时对应的平均配速是5分37秒。前几公里跑不开,但还好整体速度并不慢,前三公里随着人潮基本保持着每公里5分40秒的配速,随后几个长下坡把配速提到了5分30秒以内,第5公里甚至跑出了5分09秒。一跑起来,就飞一样的压不住,像极了PPP在中国的发展。


都说PPP模式发源于英国,截止2016年3月31日,英国用了大约20几年的时间总共有716个PPP项目,总计金额594亿英镑(约5000亿人民币)。


而中国自2014年以来,根据PPP知乎和龙元明城的市场成交月报数据,截止2017年3月31日,大约3年的时间成交项目总数就达到了2579个,累计金额达到了4.17万亿元,并呈现了明显的逐年加速态势(参见《2017年3月全国PPP项目市场动态》)。



伦敦马拉松跑道两边站满了热情的伦敦市民,欢呼,尖叫和口哨,巨大的声浪让我也随之兴奋,逐渐进入了状态。整个城市像过节一样的热闹是我跑过的多个国内城市无法比拟的,大概这也是能够成为大满贯赛事的一个重要原因


11:03:09:用时55分54秒,轻松的完成了第一个10公里,我吃下了第一个能量胶。

夹道欢呼的热烈氛围得益于伦敦不宽的街道,加上工作日征收的拥堵费,伦敦平日里大量的交通被推到了长达188公里的环城高速M25上,而M25改造的DBFO项目是英国迄今为止金额最大的PPP项目。


M25初建于80年代,设计运量为每天8.8万辆车,仅有双向六车道,而90年代便突破了每日20万辆车的车流量,相当于英国全国高速道路车流总量的15%,拥堵严重。从90年代起,高速公路局(Highways Agency)便陆陆续续进行了多个拓宽计划,特别是2005年伦敦获得2012年奥运会举办权后,启动了英国最大的一个公路DBFO项目,合同价值62亿英镑,涉及2009到2012年3年建设期(60公里路段拓宽为单向四车道、1.25公里长的两车道隧道翻修、45公里路段拓宽并转化为智能公路、Dartford交叉口收费广场的拆除),和总共30年的全路段运营。彼时我所在的咨询公司作为联合体成员参与该项目的竞标,大概是我实际接触PPP项目的开始。


在英国这样竞争相对充分的市场,大型PPP项目鲜见单一的投资人,基本上是多家公司整合各种资源的联合体,M25改造项目最终也是由包括投资、设计、施工和运营维护的四家公司组成的联合体Connect Plus胜出。各家公司通过项目公司中股权设置明确各自在项目中的风险和收益的分配,承担联带责任。联想到国内PPP市场上由金融机构中标武汉地铁8号线引发的关于社会资本适格性的讨论,国际上更关注社会资本作为牵头人的项目整体开发和资源整合能力,以及联合体各组成方和各分包商组合的整体专业能力,即把社会资本或其联合体是否具备应对项目全生命周期内各阶段风险的能力,或者社会资本联合体的组成结构是否能够弥补和优化应对风险的能力,作为判别社会资本适格性的核心要素(参见《怎样才是合格的社会资本》)。因此,关注的焦点并非单一评判金融机构或者其他类型的社会资本本身是否能够做为社会资本,而应把资金实力(融资能力)以及基于资金实力而衍生出来的风险承受能力和风险承受意愿,作为当前我国PPP项目社会资本适格性的核心标准(参见《论PPP项目中的社会资本适格性问题》)。


PPP在中国并非是全新的概念,收费高速公路BOT项目实际上已经有了多年的实践。如果探究2014年后这轮PPP的发展和过去推行的BOT模式的区别,最本质的变化是,将完全靠使用者付费的模式,扩展了政府付费和可行性缺口付费的模式,使得公益性项目和经济性项目一样具备了现金流收益的可能,从而理论上具备了在各个行业推广PPP模式的可能性。英国的绝大部分道路包括高速公路是不收费的,于是大量公路领域的PPP项目都采用政府付费的模式,通常通过两种方式完成:影子收费(shadow toll)和可用性支付(availability payment)。M25改造PPP项目采用的可用性支付模式,成为我国非收费道路PPP模式发展借鉴的基础。2014年3月和4月,我分别在亚行技术援助的两个试点城市洛阳和哈尔滨给政府官员培训时介绍了该模式,同时亚行团队在洛阳的市政路桥项目上做了开创性的探索。当时参与技术援助项目的济邦咨询公司后来帮助安庆市成功落地了我国的第一个城市道路PPP项目,洛阳也随之落地了第二个。2015年6月,在亚行举办的研讨会上,分别讨论了安庆和洛阳的经验,作为亚行咨询专家的东南大学的袁竞峰教授也介绍了综合国际经验和我国标准制定的绩效标准。而那天,一个叫刘世坚的律师静静的坐在台下,后来创建了一个中国PPP圈很牛的一个微信群——P3带路群,此乃后话。安庆和洛阳项目后来被亚行技援支持的财政部PPP中心编写的PPP示范项目案例选编一书收录,带动了国内一大批基于可用性支付的政府付费类项目的发展。


可用性支付模式的推行,为原有的BT模式加上了运营"O"的环节,有助于实现项目全生命周期的绩效最优。然而,在实践中,也出现了大量走偏的现象,误读甚至曲解了可用性付费的含义,将其与交工验收划等号,再象征性加上运营期绩效,出现极弱运营甚至假运营的拉长版BT项目。因此,必须澄清一点,英国公路PPP项目中的“可用性”并没有单独区分公路交工验收或者开放交通,而指的是PPP项目约定的合同周期内包括公路设施和通行状况在内的服务的可用性,即可用性付费一定关联运营期绩效。下表是M25项目的可用性付费指标,政府按照PPP合同约定根据这些指标的绩效考核情况定期向项目公司支付。(参见《英国公路基础设施运用PPP模式的做法及经验》


支付机制要素

奖励因素

绩效达标或不达标后果

车道可用性

及时对道路进行维护保养、避免延误。

如果由于车道关闭、缩窄、临时限速导致交通量下降,将对联合体进行罚款。本项为最重要的绩效评估要素。

道路条件

保持道路安全、可用的条件。

若未达到将进行罚款。

线路绩效

缩短交通时间、提高交通线路效率。

根据实际绩效进行奖励或罚款。

安全绩效

降低严重受伤或死亡事故数。

根据实际绩效进行奖励或罚款。

突发事件管理:

·       特殊情况

·       关键事故

保持道路运行、避免拥堵。

·       若由于未留出可用通道而造成使用者不便,对联合体进行罚款;

·       根据是否在2小时目标时间内重新开放道路,对联合体进行奖励或罚款。

积极管理奖励

连续性改善。

若积极地与高速交通局配合实现项目目标,将对联合体进行奖励。

资料来源:英国国家审计局对M25PPP项目的审计报告

当然,可用性支付模式的推行也面临很多实际的问题:

1. 很多领域的运营过去没有向市场开放,真正具备运营实力的社会资本很较稀缺,短期内市场供给并不一定

能够完全达到实现全生命周期绩效最优的目的。但只要给市场以明确和持续的机会,市场供给会很快的完善;

2. Outputs Specification 产出说明即绩效指标的制定,是此类模式的核心,根据不同行业特点和项目特征合理制定出量化清晰、正向激励且具可操作性的绩效指标并最早的两个项目运营阶段的绩效指标如果我没有记错的话,安庆37个,洛阳90个,我的报告里综合世行亚行英国标准和国内的养护标准设计了60个。当时我还开玩笑说,刚好在数量上拉开了差距。很难简单说绩效指标多好还是少好,都需要实践来检验。@李竞一 与其咬文嚼字,更有益的是密切跟踪这几个早期项目尤其运营阶段的执行情况,这个经验抑或是教训对后续项目和行业都善莫大焉非易事,而且有待更多的实践去检验。关于运营绩效指标,安庆项目是37个,洛阳是92个,亚行报告是60个,恰好在数量上拉开了差距,现在需要密切关注这些已经进入运营期的早期项目的实际执行情况,相应的经验亦或是教训都将对后续项目和行业的发展善莫大焉。

3. 可用性付费模式对政府和合同执行和绩效监管能力都带来了更高的要求,如何在实践中协调相关各部门的管理职能,与现行的竣工验收、审计等基本程序衔接,同时又不会过度放大社会资本的风险,还需要各个项目在实践中摸索。近期在某论坛上和安庆市城建局领导交流时,得知安庆项目结合实际操作经验,对绩效考评的操作机制做了进一步的优化,期待有更多这样的实际经验总结交流。


村上春树在他的书里说:“Pain is inevitable. Suffering is optional. 痛苦不可避免,磨难可以选择。”


PPP模式的发展也是一场马拉松,面对实践中不断涌现的问题,需要用发展的眼光去看待和解决,只要不是揣着明白装糊涂,顶着可用性付费的帽子行拉长版BT之实。


10公里之后的赛道人多但不算拥挤,两边震耳欲聋的欢呼还夹带着一些乐队的演奏。我保持着5分30秒左右的配速,不断的看表,注意着心率一直在158上下变化。根据我的经验,前半程如果心率能稳定在160以下,后半程就不会太吃力。



11:31:04:用时1小时23分49秒,完成了15公里,然后踏上著名的伦敦塔桥,跑过了泰晤士河,远远的看到了伦敦的新金融城金丝雀码头(Canary Wharf)。


位于伦敦东部的新金融城金丝雀码头,是众多金融机构总部所在地,汇聚了大量金融业务和人才,很多在英的中国留学生都梦寐以求毕业后能够在那里谋到一个工作机会。为了缩短伦敦东西郊区和小镇到伦敦市中心的通勤时间,将地铁高峰期运量提高10%,伦敦正在修建一条横贯东西、长达108公里的轨道交通项目(Crossrail),建成之后将以女王命名伊丽莎白线(Elizabeth Line)。如果伊丽莎白线可以在金丝雀码头设立站点,金丝雀码头将大大受惠于其带来的便利,包括与希思罗机场的距离缩短至半小时、商务出行的便利、就业人口通勤的便利等等。于是,金丝雀码头的土地所有者和开发商金丝雀码头集团(Canary Wharf Group)与专门负责建设伊丽莎白线横贯铁路公司(Crossrail Ltd)达成协议,由金丝雀码头集团贡献3.5亿英镑用于该地铁站的建设(总造价估计5亿英镑,其中Crossrail Ltd出资定额1.5亿,剩余资金和风险由金丝雀码头集团承担),负责设计、建设该地铁站,建成后移交给伦敦交通局。


对于金丝雀码头来说,这样一来,地铁线通到了自己的地界,同时有设计自主权,可以将地铁站和周边商业办公等功能更好地融合。地铁站空间有4层在地下,同时也是水下,地上还有两层商业,屋顶是一个空中花园。复杂的施工条件下地铁功能与商业配套的最佳融合,如果不是经验丰富又会综合考虑的的开发商和咨询机构(本项目为Arup),单纯由伦敦交通局建设,是很难达到的。对于政府部门来讲,由私人部门承担了项目部分成本和超支等风险,同时又通过私人部门的有效介入实现了公共设施的利益最大化。同时,金丝雀码头集团也通过自主设计建造地铁站点,最大化的提升了公共设施给金融城带来的商业价值,同时也能有效控制项目建设期对金融城日常运营的影响。目前商业部分已经建好开放,车站部分基本完工,在进行室内装修。


12:05:40:耗时1小时58分25秒,我跨过了半程计时毯。感觉状态还不错,吃下了第二个能量胶,对4小时完赛开始憧憬。但马拉松有句名言,30公里才是真正的开始,也许其魅力之一,就是长路漫漫,不可预测。每次和英国朋友交流,他们总是惊讶于中国飞速的变化,巨大的不可预测性,也成为这个东方大国的魅力。


2013年10月,在深圳的一个都市交通论坛上,我介绍了通过亚洲基础设施基金促进PPP模式在交通领域应用的概念,那时对PPP知者寥寥,和者更少,谁能想到几年时间PPP变得如此如火如荼? 当时,坐在我左手边的发言嘉宾是世界银行的交通专家方可,而右手边是一个微胖的年轻人,全程话不多,一直在反复的修改他那个介绍打车软件的PPT。而此时,方可已经坐进了那时还不存在的亚洲基础设施投资银行AIIB的办公室,而那个专注的年轻人,就是滴滴打车的创始人程维。


相较于其他几个大满贯赛事,伦敦马拉松赛道上的中国面孔并不多。我还是延续了我的习惯,经过可以辨识的中国选手身边时,总会用中文说一声“加油”。半程左右,遇到了一个脸上画着五星红旗的姑娘。

“你从哪儿来?”

“北京。你呢?”

“洛杉矶。”

“今天目标多少?”

“四小时吧。”

“那差不多,一起吧。”

“好。”

42公里的路程,总有一些惊喜。


(未完,待续)


本文作者为亚洲开发银行高级PPP官员,财政部PPP专家库专家,发改委PPP专家库专家。






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