导语
法规和教育是实现垃圾分类的两大关键。6月29日，住房和城乡建设部召开新闻发布会，明确要配合协同各有关部门大力推进生活垃圾分类立法工作，研究解决立法工作中的难点问题，尽快形成法律草案。具体该如何实现?本文就其中的关键问题进行了探讨，虽是老经验，适应新常态。
近年来，全国各地陆续开展了城市生活垃圾分类回收工作，但是，生活垃圾分类还未达到政府宣传、公众预期的效果。原因之一就是目前我国尚没有一部国家层面的垃圾分类的法律。
垃圾分类的实施需要哪些法律、法规来推动和予以保障?我国垃圾分类立法存在哪些问题?垃圾分类立法应从哪个层面入手?需要解决现实中的哪些问题?其法律制度该如何建立?中国环境报记者对西安建筑科技大学教师余洁进行了采访，整理本文，通过比较国外垃圾分类立法的优缺点，深入探讨垃圾分类的立法问题
找准垃圾分类法律实践中存在的主要问题，积极着手解决这些问题，并围绕这些问题进一步完善我国生活垃圾分类立法体系，才是实现我国生活垃圾分类的关键所在。
问题一：法律不健全且执行不力
目前我国关于垃圾分类技术管理的研究较为充分，但法律方面的规定和研究却很少。与发达国家相比，我国城市生活垃圾分类起步较晚，相应的立法体系也不够健全，存在立法过于原则性、法律责任不够明确、缺乏综合性法律和配套法律法规等不足。
“究其原因，一方面是国家前些年对垃圾分类的关注程度不够;一方面是有关垃圾分类的法律研究没有形成独立的研究领域。”对城市生活垃圾分类，我们也并不是束手无策、无法可依的。法律是存在的，但还不够健全，有待进一步完善。此外，就是这些要求不高、尚待完善的法律，在现实中也得不到很好的遵守和执行。
现阶段我国有必要采取法律手段规范城市生活垃圾分类。在不断修订完善现行法律、法规的基础上，应完善立法体系，制定城市生活垃圾分类的综合性法律文件和各种配套法律、法规，并将垃圾分类的法律研究贯穿于垃圾处理的各环节中。
问题二：基本法定位不清
现在有一些学者将《固体废物污染环境防治法》作为垃圾分类的基本法，但余洁认为，应将《循环经济促进法》作为垃圾分类的基本法。
垃圾分类和回收的目的是要促进资源的回收利用，坚持的应是循环经济理论中减量化、再利用和再循环的理念。而《固体废物污染环境防治法》的核心理念是污染防治和末端处理。
如果将重心放在污染防治，则将垃圾视为污染和危害，就没有认识到垃圾是“放错地方的资源”，就没有将垃圾分类回收看做一个系统，则不可能围绕垃圾分类投放、收集、清运和处理的各环节来立法。所以，如果基本法定位不清，那么，整个立法理念和处理思路就会存在偏差。
实现我国生活垃圾分类处理是实现垃圾减量化、资源化和无害化的必经之路，是落实循环经济的重要指标，是实现社会可持续发展的关键环节。所以，有必要将《循环经济促进法》作为垃圾分类的基本法。
问题三：配套法律、法规不足
“目前关于垃圾分类的配套法律、法规只有一部《废弃电器电子产品回收处理管理条例》，其颁布于2009年，目前还没有正式实施。而日本却有《容器包装再利用法》、《家用电器回收法》等。”垃圾的属性不同，回收利用方式也不一样，所以需要加强配套法律、法规的建设，并对相关条款进行细化和规范。
借鉴国外的成功经验，各国都没有制定专门的所谓《城市生活垃圾分类法》，而是在完善的垃圾管理法律体系中，垃圾分类的法律规制是通过制定一系列综合性法律或专项法律法规实现的。这种立法的趋势既符合城市生活垃圾综合处理系统的基本规律，也符合各种废弃物质本身的特性。
问题四：地方性法规不到位
2000年，原建设部确定北京、上海、广州、南京、深圳、杭州、厦门、桂林8个城市作为“生活垃圾分类收集试点城市”，并明确试点城市可以在法规、政策、技术和方法等方面进行探索和总结，为在全国实行垃圾分类收集创造条件。然而，多数城市经过近20年的努力，垃圾分类依然举步维艰。
其存在的主要问题有：管理部门重视程度不够;缺少有力的政策扶持和配套的执行措施;市民对垃圾分类具体办法不了解，无法具体实施等。在法律方面，则存在地方性法规不到位或立法有空白、各地立法内容过于笼统、缺乏法律责任的规定、地区发展不均衡等问题。
虽然部分城市近几年已经就垃圾分类出台管理条例，但大多数城市则没有起步。已出台的法规条例，执行效果也并不明显，甚至部分城市，法规出台后无人执行。除法律、法规之外的一些规定和意见，往往又规定得过于笼统，缺乏可操作性和有效指标。
问题五：针对性、可操作性差
谈及我国现有垃圾分类法律规定在现实中执行力较差的问题，缺乏法律责任规定、立法技术较为落后是主因。如这些规定往往存在原则性、口号性强的特点，但针对性、可操作性较差，且存在法律内容不确定的问题。
比如，《城市生活垃圾管理办法》第九条、第十一条中指出，“应严格执行国家有关法律、法规”。这指的究竟是哪些法律、法规?我们并不清楚，而且也没有相关的司法解释。
“所以，应明确法律责任，建立行之有效的制裁机制。”立法中应明确规定国家、地方、企业和个人在城市生活垃圾分类法律中应负的责任和应尽的义务，指明各地行政主管部门的监督管理责任，并将企业回收利用废弃物的义务在法律上予以明确规定。同时，对于违法行为，应视程度的不同给予相应的行政处分、经济上的制裁，甚至追究刑事责任。
问题六、各关联主体责权利不清
要建立垃圾分类的立法体系，一个重要问题就是要分析和厘清我国目前垃圾分类法律关系的各主体，明确他们的权利和义务。
公众、政府主管部门、居委会、物业部门等主要主体，都属于义务主体。但我们要注意几点：一是政府主管部门的角色较为特殊，它既作为执法者执行监督管理职能，又要作为一个守法者具体组织实施垃圾清运和最终处理处置。所以，它一方面是权利主体，一方面又是义务主体，具有双重身份。
此外，我国还有法律关系外一个特殊主体，即废品回收者。他们看上去不是一个单独的主体，但事实上承担了很大一部分垃圾分类收集的工作。
“要建立垃圾分类的立法体系，必须分析目前这几个主体的现状和存在的问题。”对公众来说，要么不清楚什么是垃圾分类，要么是想分也不知道该怎么分;居委会、物业则被资金来源、人员等问题困扰;废品回收者的规范管理存在问题;环卫部门究竟是要监督管理还是服务，其角色是执法者，还是守法者?
垃圾分类回收必须要进行企业化运作，而政府部门则应该是间接管理，履行环境监督管理的职责。
垃圾的分类处理因为涉及到公共利益，单靠市场机制是不可能完全解决的，必须要有法律的强制介入，建构并完善我国城市生活垃圾分类的法律体系。不仅必须明确城市生活垃圾分类的相关主体在分类中的具体权利和应尽的义务，对违反法律规定的行为也要进行相应的法律制裁。
同时，还要改革我国现有城市生活垃圾管理体制，推进我国城市生活垃圾综合处理系统建设，改善我国垃圾资源回收利用宣传教育机制。
相关背景
1. 我国生活垃圾分类的法律依据
我国现行法律、法规中关于城市生活垃圾管理方面的主要有：
《环境保护法》制定效果由于受到法律制定时经济发展水平不高、居民环境意识不强的限制，对于城市生活垃圾分类并无具体规定。
2004年修订的《固体废物污染环境防治法》第四十二条中对城市生活垃圾分类做出规定：“对城市生活垃圾应当及时清运，逐步做到分类收集和运输，并积极开展合理利用和实施无害化处置。”
国务院1992年颁布的《城市市容和环境卫生管理条例》第二十八条规定：“对城市生活废弃物应当逐步做到分类收集、运输和处理。”
2007年建设部颁布的《城市生活垃圾管理办法》第三章第十六条第二款规定：“城市生活垃圾实行分类收集的地区，单位和个人应当按照规定的分类要求，将生活垃圾装入相应的垃圾袋内，投入指定的垃圾容器或者收集场所。”
2. 垃圾分类地方立法启动
《北京市生活垃圾管理条例》已由北京市第十三届人民代表大会常务委员会第28次会议于2011年11月18日通过，现予公布，自2012年3月1日起施行。
《南京市生活垃圾分类管理办法》2013年4月5日南京市人民政府令第292号公布，自2013年6月1日起施行。
《深圳市生活垃圾分类和减量管理办法》2015年8月1日起施行。
《广东省城乡生活垃圾处理条例》2015年9月25日广东省第十二届人民代表大会常务委员会公告第40号公布。
《厦门经济特区生活垃圾分类管理办法》2017年8月25日获厦门市第十五届人民代表大会常务委员会第六次会议通过。
《银川市城市生活垃圾分类管理条例》2017年1月1日起施行。
2017年8月18日，海南省法制办公室公布《海南省生活垃圾分类管理条例(送审稿)》。
2018年2月，《深圳经济特区生活垃圾分类条例(征求意见稿)》(以下简称《条例》)，征求社会各界意见。
《广州市生活垃圾分类管理条例》，经广东省第十三届人民代表大会常务委员会第二次会议于2018年3月30日批准，自2018年7月1日起施行。
3.垃圾分类回收立法是世界趋势
一些西方发达国家均不同程度地对垃圾分类回收进行了立法。
德国于1986年8月将1972年制定的《废物处理法》修改为《避免废弃物产生及废弃物处理法》，在第十四条中规定了“标志、分类处理，回交及回收的义务”条款。
1996年10月24日，德国循环经济和垃圾法生效，其中规定了商品生产者和经销商对包装垃圾负有再利用的责任。
来源：中环协智慧环卫专委会
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