十九大报告有关“设立国有自然资源资产管理和自然生态监管机构”的提法，在相关部委中引起了不小的“骚动”。
近日，人民日报和第一财经日报记者分别采访了国务院发展研究中心资源与环境政策研究所副所长常纪文和复旦大学环境经济研究中心副主任李志青，专门谈关于设立国有自然资源资产管理和自然生态监管机构，完善生态环境管理制度的重要意义。
来源：人民日报、第一财经日报
这个机构将在很大程度上整合目前散落在各部门手中的环境保护权力。
——复旦大学环境经济研究中心副主任李志青
这一体制改革的部署契合了山水林田湖草“生命共同体”系统保护的需要，体现了生态系统的综合性和监管的综合性，可以克服以往多头监管和“碎片化”监管的问题。
——国务院发展研究中心资源与环境政策研究所副所长常纪文
环保、林业等部门相关官员日前对第一财经记者表示，估计机构改革的动作在明年全国两会后将有所眉目。
“目前尚未知这一监管机构在体制机制上将做如何具体安排，但可以想见的是，这个机构将在很大程度上整合目前散落在各部门手中的环境保护权力。”复旦大学环境经济研究中心副主任李志青说。
国务院发展研究中心资源与环境政策研究所副所长常纪文也对第一财经记者表示，这一体制改革的部署契合了山水林田湖草“生命共同体”系统保护的需要，体现了生态系统的综合性和监管的综合性，可以克服以往多头监管和“碎片化”监管的问题。
资源和环境一起管更合理
十九大报告提出“加强对生态文明建设的总体设计和组织领导，设立国有自然资源资产管理和自然生态监管机构，完善生态环境管理制度，统一行使全民所有自然资源资产所有者职责，统一行使所有国土空间用途管制和生态保护修复职责，统一行使监管城乡各类污染排放和行政执法职责”。
“设立国有自然资源资产管理和自然生态监管机构”是非常值得关注和重视的一个动向。“资源与环境的统一管理符合自然规律，在理论上更站得住脚。”李志青分析，资源利用与环境保护在经济学领域同属于“环境与自然资源经济学”的分支学科，为什么这两个看起来有很大差异的范畴会被纳入一个分支学科里？主要原因在于，资源利用问题中往往会包含环境问题，譬如煤炭利用产生的大气污染物的排放，重金属利用中产生的固体废弃物问题等。
李志青说，资源利用是人类生产消费的“输入环节”，而环境问题则是生产消费的“输出环节”，这两者间存内在联系，输入得多，输出得也就更多。除此之外，资源利用和环境保护都有一个跨代的负外部性（外部成本）问题，关涉到我们对于贴现率的设定。这些因素都意味着，要想真正实现人与自然的和谐共处，就要从源头开始提高资源的利用效率，并在末端尽可能减少排放。
李志青说，以往将自然资源与生态环境分而治之，这一点在中外都是如此，譬如美国的内政部对其联邦土地、森林等具有管理职能，而环境保护则由环保署负责，“如此安排的一个前提是，两个部门都能够各行其是，按照福利最大化的原则来确定相应的制度体系。”
李志青说，我国目前在资源管理和生态环境保护上的权力分配更为分散，至少有国土资源部、水利部、林业局、海洋局、环保部等部委有着相应的职能。这意味着，这些部门完全有可能在资源管理和环境保护的技术标准上、制度安排上、工作节奏上不尽一致，产生重叠、抵触和多头的弊病，从而无法发挥出每个部门各自的最大效用。
破解“一条河几个部门管”
目前，我国的环保职能分割为三大方面：污染防治职能分散在海洋、港务监督、渔政、渔业监督、军队环保、公安、交通、铁道、民航等部门；资源保护职能分散在矿产、林业、农业、水利等部门；综合调控管理职能分散在发改委、财政、经贸（工信）、国土等部门。
职能交叉造成执法主体和监测力量分散，环保领域多头执法问题突出。大气污染、水污染、土壤污染，这三类污染物被列为环保部污染防治的重点。但实际上，环保部对水环境质量和水污染防治负责，水利部对水资源保护负责。
环境保护部原部长周生贤2013年曾说：“我们的环保工作涉及的部门很多，许多职能出现交叉重叠。”
在环保界有一句话：“一条河几个部门，水利管水，环保管岸。水利上不了岸，环保下不了水。”
“横向职能分散，缺乏有效协调；纵向监管乏力，执行约束不足。”常纪文总结说。
常纪文表示，中央关于生态文明体制改革的思路一直是很明确的，措施部署是前后衔接和稳定发展的。
例如，中共中央、国务院2015年印发《生态文明体制改革总体方案》，在健全国家自然资源资产管理体制方面，提出“按照所有者和监管者分开和一件事情由一个部门负责的原则，整合分散的全民所有自然资源资产所有者职责，组建对全民所有的矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、海域、滩涂等各类自然资源统一行使所有权的机构，负责全民所有自然资源的出让等”。
常纪文介绍，在国家统一安排和地方自主探索下，浙江、福建、青海、吉林等地已经开展了自然资源资产统一监管和生态环境保护统一监管的试点。
他认为，在统一行使职责的体制建立过程中，有关部门的职责如果能够独立剥离的，应当予以剥离，合并到统一监管的部门；如果不能独立剥离的，则可按照“一岗双责”的要求予以保留，分工负责。只有这样，才能促进行政监管的社会性与生态系统的自然性契合。
按照“山、水、林、田、湖”统一管护的思路，中科院可持续发展战略研究组此前曾提出的一套方案是：梳理分散在各部门的自然资源资产产权管理职能，集中并组建自然资源资产管理委员会；把分散在国土、农业、水利、环保、林业等部门的自然资源保护和生态保护等职能集中起来，组建自然资源与生态保护部，统筹自然资源和生态保护监管；把分散在海洋、水利、住建等部门的污染防治职能集中到环境保护部。
美丽中国需要更高顶层设计
人民群众日益增长的美好生活需求之一，正是对于美丽中国、美丽家园的美好愿望。迈进新时代，生态已经成为人民生活中不可或缺的关键一环。十九大报告提出的硬措施、严要求，为“美丽中国”建设提供了强有力的制度保障。
比如，产权问题是国有自然资源资产管理和自然生态监管的核心。李志青说，十九大报告明确，国有自然资源资产管理和自然生态监管机构监管的对象是“国有”的自然资源资产和自然生态环境，并明确“国有”的本质是“全民所有”，这一点非常关键，“解决和梳理好产权问题，也就解决了大半的资源和环境问题。”
李志青说，在理论上，自然资产的“全民所有”恰恰是我们国家的一种制度优势，代表全民行使产权权利的各级政府理应从资源利用和环境优化的双重福利效应来开展相应决策。
北京市环境保护监测中心大气室主任李云婷认为，这样的顶层设计有利于整合机构职能，形成监管合力。充分体现了十九大报告提出的“保护生态环境作出我们这代人的努力”的决心和智慧。
“将‘美丽’二字写入社会主义现代化强国的目标，意味着从实现中华民族伟大复兴中国梦的历史维度推进生态文明建设，彰显了我们党的远见卓识和使命担当。”十九大代表、陕西省发改委主任方玮峰说。
环境保护部（第一财经记者 章轲摄）
世界各国的环境管理体制机制
当前，在世界各国环境监管机构的变化发展中，主要呈现以下几个发展趋势：
一是将环境保护监管职能趋向独立和综合的监管体制。将环境保护机构从综合性的大机构中独立出来，亦或是从无到有，设立新的环境保护部门。如1994年希腊承担环境监管职责的相关机构为环境、计划和公共工程部，2014年环境保护部门已从该部门独立出来，并命名环境、能源和气候变化部；做大做强环境部门，把自然资源、公园管理等职权纳入广义的环境保护部门。1994年，瑞典设立国家环境保护局、核能监察局、国家森林局、国家植物多样性局、国家水供应和污水监管机构等，2014年合并为一个机构，即气候与环境部。
二是环境保护和其他临接领域监管职能趋向合并的监管体制。1994年德国的环境保护相关机构包括联邦环境、自然保护和核安全部，联邦食品、农业和林业部；2014年，上述机构除了维持联邦食品、农业和林业部的机构名称不变以外，联邦环境、自然保护和核安全部吸收建设职能并更名为联邦环境、自然保护、建设和核安全部。基于环境问题的复杂性和跨区域性性，在中央政府内设立由政府首脑牵头的部际委员会，如意大利设有环境问题部际委员会，日本曾经设立了公害对策审议委员会等。
三是环境保护职能趋向分散的监管体制。1994年，法国的环境监管机构为环境部和国家公园管理局；而在2014年环境监管机构不仅有前述两个部门合并成立的生态、可持续发展和能源部，还包括独立成立的核安全局。韩国也是如此，1994年，其环境监管机构包括环境部、国土海洋部、农水产食品部；而在2014年，国土海洋部已经拆分成国土交通部和海洋水产部，农水产食品部演变成农林畜产部，并独立设立了核安全与保安委员会。
国务院发展研究中心资源与环境政策研究所副所长常纪文说，无论哪种分类，都与该国的疆域面积、产业结构、人口数量和政治体制密不可分。总的来说，各国环境监管体制机制呈现多个共同的特点，包括机构领导高配、成立综合监管机构、重要领域依单列或合并设置、大都采用统一监管与分工负责的模式、不断扩大环境监管范围以及建立健全区域环境合作机制等。
人民日报专访：
专家解读“设立国有自然资源资产管理和自然生态监管机构”
十九大报告对改革生态环境监管体制作出了部署，提出“加强对生态文明建设的总体设计和组织领导，设立国有自然资源资产管理和自然生态监管机构，完善生态环境管理制度，统一行使全民所有自然资源资产所有者职责，统一行使所有国土空间用途管制和生态保护修复职责，统一行使监管城乡各类污染排放和行政执法职责。”这将带来哪些新变化？记者采访了国务院发展研究中心资源与环境政策研究所副所长常纪文。
记者：您认为，十九大报告提出“设立国有自然资源资产管理和自然生态监管机构”有什么重要意义？
常纪文：这一体制改革的部署契合了山水林田湖草“生命共同体”系统保护的需要，体现了生态系统的综合性和监管的综合性，可以克服以往多头监管和“碎片化”监管问题。
党中央关于生态文明体制改革的思路一直是很明确的，措施部署是前后衔接和稳定发展的。例如，党中央、国务院2015年印发《生态文明体制改革总体方案》，在健全国家自然资源资产管理体制方面，提出“按照所有者和监管者分开和一件事情由一个部门负责的原则，整合分散的全民所有自然资源资产所有者职责，组建对全民所有的矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、海域、滩涂等各类自然资源统一行使所有权的机构，负责全民所有自然资源的出让等。”十九大报告则进一步提出了“统一行使全民所有自然资源资产所有者职责”的要求。
记者：设立这样的监管机构，应如何加以落实？
常纪文：十九大报告提出的生态文明体制改革措施，具有坚实的实践基础，在国家统一安排和地方自主探索下，浙江、福建、青海、吉林等地已经开展了自然资源资产统一监管和生态环境保护统一监管的试点工作。在十九大报告指导下，国有自然资源资产管理、国土空间用途管制和生态保护修复监管、污染排放监管领域的体制改革将有序推进。
在统一行使职责的体制建立过程中，有关部门的职责如果能够独立剥离的，应当予以剥离，合并到统一监管的部门；如果不能独立剥离的，则可按照“一岗双责”的要求予以保留，分工负责。只有这样，才能促进行政监管的社会性与生态系统的自然性契合。
记者：在生态文明体制改革的过程中还需要注意什么问题？
常纪文：目前，生态文明体制改革已经取得了显著的成效，一些体制改革还在探索中，建立统一行使职责的体制是一个逐步推进的过程。另外，清理各部门的交叉职责、修改有关法律法规规定的部门职责，也需要一个过程。因此，对于统一行使职责体制的建立和完善，应当有足够的耐心。随着生态文明体制改革措施的稳步推进，将有助于自然资源产权统一管理、生态环境有效监管和国土空间有序管控的治理大格局初步形成。
来源：固废观察
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